על תכניות הרבעים והיטלי השבחה|עו"ד מיטל טויסטר רוזנטל
תכנית רובע 3 ותכנית רובע 4 הינן תכניות חדשות, המסדירות את זכויות הבנייה בחלק ניכר ממרכז העיר תל-אביב.
תכנית רובע 3, אשר נכנסה לתוקף לפני חודשים ספורים, חלה על השטח שממערב לאבן גבירול ועד לרחוב הירקון, בין רחוב אוסישקין בצפון לרוב בוגרשוב בדרום. תכנית רובע 4, אשר צפויה להיכנס לתוקף בקרוב, חלה ממזרח לאבן גבירול עד דרך נמיר, בשטח שבין רחוב בני דן בצפון ועד לשאול המלך בדרום.
על מנת להבין את ההשלכות של תכניות אלה לעניין גביית היטלי השבחה, חשוב להסביר כי תכניות הרבעים הינן תכניות שאושרו, בין היתר, מכוח סעיף 23 לתמ"א 38. סעיף זה מאפשר למוסד תכנון לאשר תכנית הקובעת הוראות לעניין חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה, שתחול בשטח רשות מקומית או בחלק משטחה, ואשר למעשה תחליף באותו אזור את הוראות תמ"א 38. כאלה הן תכניות הרבעים.
אם כך, מהו הדין לעניין היטל השבחה בגין תכניות אלה? ככלל, על פי הוראות חוק התכנון והבניה, מקום בו תכנית מעלה את שווי הנכס, חלה חובת תשלום היטל השבחה בשיעור של מחצית מעליית השווי שנגרמה מהתכנית. החיוב עצמו יבוצע בהתקיים "אירוע מימוש", ולענייננו – או בעת מכירת הנכס או בעת הוצאת היתר בניה אשר יממש את תוספת הזכויות, לפי המוקדם. מה אם כן הדין לעניינן של תכניות הרבעים, אשר אין חולק שמוסיפות זכויות בניה, לפחות בחלק מהאזורים עליהם הן חלות?
על מנת להשיב על שאלה זו, נתייחס בנפרד לכל אחד מאירועי המימוש העיקריים שהחוק מכיר בהם – הוצאת היתר בניה או מכירת הנכס.
במקרה של הוצאת היתר בניה, המצב הוא כביכול פשוט יותר, שכן חוק התכנון והבניה קובע כי יחול פטור מהיטל השבחה על השבחה הנובעת מהוצאת היתר בניה מכוח תמ"א 38, או מכוח תכנית שאושרה לפי סעיף 23 לתמ"א 38, כאשר במקרה האחרון, גובה הפטור מוגבל עד להיקף הזכויות שניתן היה לקבל מכוח תמ"א 38. משמעות הדבר היא שבמקום בו תכנית הרבעים מקנה זכויות בהיקף נרחב יותר מאלה שניתן לקבל מכוח תמ"א 38, על הזכויות הנוספות יחול היטל השבחה מלא.
הסדר זה, שעל פניו נראה פשוט, מעלה שאלות רבות.
כך למשל, שאלה שיכולה לעלות היא מהו נוסחה של תמ"א 38, אשר על פיו ייבחן היקף הזכויות שמתירה התמ"א – האם לפי נוסחה של תמ"א 38 בעת כניסתה לתוקף של תכנית הרבעים, או שמא בעת הוצאת היתר הבניה מכוח תכנית הרבעים? כידוע, תמ"א 38 עוברת תיקונים מעת לעת, ולא מן הנמנע כי היקף הזכויות המותר מכוחה יהיה שונה בשתי נקודות הזמן.
שאלה נוספת שעשויה לעלות נוגעת לאופן בו ייקבע היקף הזכויות שניתן היה לקבל מכוח תמ"א 38 – האם מדובר במקסימום הזכויות שמתירה התמ"א, או שמא מדובר בהיקף הזכויות שהוועדה המקומית נהגה לאשר באזור הרלוונטי לפני כניסתה לתוקף של תכנית הרבעים? דעתנו בעניין זה הינה כי יש להחיל את הפטור עד לרף הזכויות המקסימלי שמתירה התמ"א (בהנחה שתכנית הרבעים מתירה היקף זה של זכויות), וזאת מאחר שאם הוועדה המחוזית מצאה לנכון להתיר זכויות אלה במסגרת תכנית הרבעים, משמע שראוי היה לאשרן גם לפני כן מכוח תמ"א 38, ואם הוועדה המקומית לא נהגה לאשרן, אין הצדקה שבעל הנכס ייפגע מכך.
סוגיה נוספת שיש לתת עליה את הדעת הינה העובדה שבניגוד לתמ"א 38, תכניות הרבעים נועדו לקבוע הסדר תכנוני כולל, ולא רק לתמרץ חיזוק מבנים, ולכן הן חלות גם על מגרשים ריקים. כתוצאה מכך, מקום בו מתבקשת הריסתו של בניין ובנייתו מחדש, תכניות הרבעים אינן נותנות משקל לשאלה אם הבניין טעון חיזוק, ומשכך הן אינן מתנות את היתר הבניה בהמצאת מסמכים המעידים על הצורך בחיזוקו. לעומת זאת, ניצול הזכויות שמתירה תמ"א 38 מותנה גם מותנה בהוכחת היותו של הבניין טעון חיזוק. משכך, ככל שיקודם היתר להריסה ובניה מכוח תכנית הרבעים, מבלי שיוגשו לוועדה המקומית המסמכים והחישובים הנדרשים על מנת להוכיח שהבניין טעון חיזוק, עלול מבקש ההיתר למצוא עצמו בפני שוקת שבורה בסיומו של ההליך, כשיבקש ליהנות מהפטור המגיע לו ביחס לזכויות שיכול היה לקבל מכוח תמ"א 38, מאחר שלא הוכח שיכול היה לקבל זכויות כלשהן מכוח התמ"א. משכך, מומלץ להקפיד על הגשת התחשיבים הרלוונטיים לצורך הוכחת הצורך בחיזוק הבניין, אף אם אלה לא נדרשים מכוח תכניות הרבעים.
עד כאן לגבי אירוע מימוש של הוצאת היתר בניה. ומהו הדין באירוע מימוש של מכר, היינו כאשר פלוני מוכר לאלמוני את דירתו, הממוקמת בשטח תכניות הרבעים, מבלי שבוצע מימוש כלשהו של זכויות אלה?
כאמור, הפטור בגין זכויות מכוח תמ"א 38 או תכניות שאושרו לפי סעיף 23 לתמ"א חל רק בעת הוצאת היתר בניה. משכך, כשימכור פלוני את דירתו לאלמוני, על פניו יידרש פלוני לשלם היטל השבחה מלא, בשיעור של מחצית מעליית השווי שנגרמה לדירתו על ידי תכנית הרבעים.
על מנת לקבוע מהי אותה השבחה, תידרש הוועדה המקומית להוכיח מה היה שווי הדירה "במצב הקודם", היינו לפני כניסתה של תכנית הרבעים לתוקף, לעומת שווייה "במצב החדש", היינו לאחר כניסתה של תכנית הרבעים לתוקף. לעניין זה תעלה השאלה אם לעניין קביעת השווי ב"מצב הקודם" יש לקחת בחשבון את הזכויות מכוח תמ"א 38. ניתן להניח כי הוועדה המקומית תבקש לטעון שאין לקחת זכויות אלה בחשבון, שכן הן אינן זכויות מוקנות, אלא זכויות הנתונות לשיקול דעת הוועדה המקומית.
אנו סבורים (וכך גם נקבע במספר החלטות של וועדות הערר) כי השאלה האמורה הינה שאלה שמאית בעיקרה, וכי על מנת להביא בחשבון את זכויות התמ"א כחלק מ"המצב הקודם", צריך יהיה להוכיח כי תמ"א 38 אכן הביאה לעליית שווי הדירה במצב הקודם. כך, שונה הוא המצב במקום בו מדובר באזור בו נהגה הוועדה המקומית לאשר כעניין שבשגרה תוספת של 2.5 קומות מכוח התמ"א, שאז ניתן להניח שאכן תמ"א 38 העלתה את שווי הדירה במצב הקודם, לעומת אזור בו לא נהגה הוועדה המקומית לאשר תוספת זכויות כלשהן מכוח התמ"א, שאז ייתכן כי תמ"א 38 לא השפיעה כלל על השווי במצב הקודם.
נציין, כי המסקנה שבאירוע מימוש של מכר יחול חיוב בהיטל השבחה מלא בגין תכניות הרבעים, מבוססת על ההנחה שהזכויות הקבועות בתכנית זו הינן זכויות מוקנות. זאת, בשונה מתמ"א 38 אשר הזכויות מכוחה נתונות לשיקול דעת הוועדה המקומית (ובשל כך נקבע כי אין לחייב בגינה בהיטל השבחה בעת מכר). נבקש להעיר כי קיימת גם דעה הגורסת שהזכויות מכוח תכנית הרבעים אינן מוקנות, אלא שבדומה לתמ"א 38, גם הן מחייבות פרסום ונתונות לשיקול דעת הוועדה המקומית. איננו סבורים כי עמדה זו משקפת את כוונת מתקיני תכנית הרבעים, אך חשוב להעיר כי במידה שעמדה זו תתקבל, עשוי הדבר להביא לכך שלא ניתן יהיה לגבות היטל השבחה בעת מכר (מאידך, הדבר גם יאיין במידה רבה את הוודאות שתכניות הרבעים ביקשו לייצר).
עוד נבקש להעיר כי בכל הנוגע להסכמים בין יזמי תמ"א לבין דיירים, שעניינם מימוש פרוייקט מכוח תמ"א 38, נכון להיום עמדת הוועדה המקומית תל-אביב הינה כי אין לראות בהסכמים אלה כהסכמי מכר המהווים אירוע מימוש לצורך היטל השבחה. ניתן להניח כי כך גם תתייחס הוועדה המקומית להסכמים שמטרתם לממש את הזכויות מכוח תכניות הרבעים. עם זאת, שאלה זו תלויה ועומדת בהליכים משפטיים, וככל שבסופו של יום ייקבע כי הסכמים כאמור בין יזם לבין דיירי בניין מהווים אירוע מימוש בדרך של מכר, יביא הדבר לתוצאה כי הסכמים אלה יחייבו בתשלום היטל השבחה משמעותי, אשר לא יחסה תחת הפטור (החל רק בעת הוצאת היתר בניה), תוצאה שעלולה לאיין את היתכנותם הכלכלית של פרויקטים רבים.
כפי שעולה ממאמר זה, בשלב זה, כאשר כל הנוגעים בדבר עושים את צעדיהם הראשונים במימוש תכניות הרבעים, רב הנסתר על הנגלה וישנן שאלות פתוחות רבות לעניין אופן מימושן של תכניות אלה בכלל, ולעניין היטל ההשבחה שיתחייב בגינן בפרט. ניתן להניח כי עם הזמן יגיעו שאלות אלה להכרעות משפטיות, והוודאות בעניין זה תגדל.